Ampliación de la Controversia Constitucional del Ayuntamiento de la SCJM

Demanda de Controversia Constitucional

Incoada por el Ayuntamiento de Hidalgo del Parral, Chihuahua

Ley de Seguridad Interior

 

 

Ministros en Pleno.

Suprema Corte de Justicia de la Nación

Pino Suárez 2, Colonia Centro, Delegación Cuauhtémoc, C.P. 06065, Ciudad de México.

 

Jorge Alfredo Lozoya Santillán [1]y Francisco Adrián Sánchez Villegas, Presidente Municipal y Secretario Municipal y del H. Ayuntamiento de Hidalgo del Parral Chihuahua, con personalidad que hemos acreditado en el escrito de la demanda de controversia constitucional 10/2018 y habiendo señalado en su momento domicilio para recibir notificaciones y delegados en términos de la misma, con el debido respeto comparecemos y exponemos:

 

Que de conformidad con lo dispuesto con los artículos 21 y 27 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentamos la ampliación de la demanda de la Controversial Constitucional en contra de la Ley de Seguridad Interiorpublicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2017, de conformidad con los siguientes términos:

 

1. OPORTUNIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA AMPLIACIÓN.

El artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de artículo 105 constitucional establece la posibilidad de ampliar la demanda de controversia constitucional

ARTICULO 27.El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales.

 

En el caso, existe un hecho nuevo que justifica la ampliación de nuestra demanda y que consiste en el incidente que tuvo lugar en Cholula el día 19 enero, donde el alcalde de dicho municipio, José Juan Espinosa Torres hizo público ante diversos medios de comunicación de que a raíz del trámite de la controversia constitucional 4/2018, la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) les ha cancelado la firma de un convenio de seguridad y la entrega de mil cartillas de Servicio Militar. Asimismo, consideramos como hecho superviniente el que tuve acceso a las diversas Versiones estenográfica de las sesiones que tuvieron lugar en las Cámaras de Diputados y Senadores, entre ellas la ordinaria del jueves 30 de noviembre de 2017 de la Cámara de Diputados y de la que detectamos vicios en el proceso legislativo que afectan la impugnación en curso.

 

Ambos hechos hacen posible la presentación de la actual ampliación de la demanda, toda vez que los primeros dos conceptos de invalidez son una reacción al hallazgo de dicho documento público, mientras que los dos últimos son una respuesta al incidente que se tuvo con el municipio de Cholula, que al igual que aquel que presido, impugnó la Ley de Seguridad Interior. Para tal efecto, aplica la siguiente tesis jurisprudencial:

 

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA PROCEDE TANTO CON MOTIVO DE UN HECHO NUEVO COMO DE UN HECHO SUPERVENIENTE. Del artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desprende que en el procedimiento establecido para la sustanciación de las controversias constitucionales, la ampliación de la demanda opera cuando se actualiza cualquiera de las dos hipótesis siguientes: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción, si apareciere un hecho superveniente.Esas diferentes hipótesis requisitan la oportunidad en que debe hacerse valer la ampliación con base en la distinción entre un hecho nuevo y un hecho superveniente, que no significan lo mismo para la ley en consulta; así, para que se actualice el supuesto de hecho nuevo, no importa el momento en que nace, que puede ser anterior o posterior a la presentación de la demanda, sino la época de conocimiento de su existencia por la parte actora,en especial, que ese conocimiento resulte o derive de la contestación de la demanda, ya que el citado precepto legal dice «… al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo …». En cambio, tratándose del hecho superveniente, la época de su nacimiento es de capital importancia, ya que la connotación del concepto superveniente, ilustra con relación a que un hecho es de esa naturaleza cuando sobreviene o acontece con posterioridad a cierto momento, según lo previene la ley, después de que se presentó la demanda y hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción; además, una característica propia del hecho superveniente es la de que sea susceptible de cambiar el estado jurídico en el que se encontraba la situación al presentarse la demanda o al entablarse la litis. Recurso de reclamación en la controversia constitucional 12/97.-Congreso del Estado de Chihuahua en contra del gobernador Constitucional de la misma entidad federativa.-26 de septiembre de 1997.-Unanimidad de cuatro votos.-Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.-Ponente: Juan Díaz Romero.-Secretario: Armando Cortés Galván. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VI, octubre de 1997, página 555, Segunda Sala, tesis 2a. CXXVI/97; véase la ejecutoria en la página 556 de dicho tomo.

 

Tomando en cuenta lo anterior, al motivar la ampliación de la demanda tanto hechos nuevos como supervinientes, pido que se me tenga dentro del plazo más- sean los 15 días  hábiles o el cierre de la instrucción- amplio, toda vez que jurisprudencialmente los conceptos de violación deben estudiarse como un conjunto:

 

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE PEDIR.El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe abandonarse la tesis jurisprudencial que lleva por rubro «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. REQUISITOS LÓGICOS Y JURÍDICOS QUE DEBEN REUNIR.», en la que, se exigía que el concepto de violación, para ser tal, debía presentarse como un verdadero silogismo, siendo la premisa mayor el precepto constitucional violado, la premisa menor los actos autoritarios reclamados y la conclusión la contraposición entre aquéllas, demostrando así, jurídicamente, la inconstitucionalidad de los actos reclamados. Las razones de la separación de ese criterio radican en que, por una parte, los artículos 116 y 166 de la Ley de Amparo no exigen como requisito esencial e imprescindible, que la expresión de los conceptos de violación se haga con formalidades tan rígidas y solemnes como las que establecía la aludida jurisprudencia y, por otra, que como la demanda de amparo no debe examinarse por sus partes aisladas, sino considerarse en su conjunto, es razonable que deban tenerse como conceptos de violación todos los razonamientos que, con tal contenido, aparezcan en la demanda, aunque no estén en el capítulo relativo y aunque no guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo, sino que será suficiente que en alguna parte del escrito se exprese con claridad la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el quejoso estima le causa el acto, resolución o ley impugnada y los motivos que originaron ese agravio, para que el Juez de amparo deba estudiarlo. Amparo directo en revisión 912/98. Gerardo Kalifa Matta. 19 de noviembre de 1998. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: José Vicente Aguinaco Alemán y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Alejandro Villagómez Gordillo. Amparo directo en revisión 913/98. Ramona Matta Rascala. 19 de noviembre de 1998. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: José Vicente Aguinaco Alemán y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo; en su ausencia hizo suyo el proyecto Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Miguel Ángel Ramírez González. Amparo directo en revisión 914/98. Magda Perla Cueva de Kalifa. 19 de noviembre de 1998. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: José Vicente Aguinaco Alemán y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretaria: Guillermina Coutiño Mata. Amparo directo en revisión 3178/98. Jorge Spínola Flores Alatorre. 25 de abril de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Humberto Román Palacios y Juan N. Silva Meza. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Rafael Coello Cetina. Amparo directo en revisión 314/99. Industrias Pino de Orizaba, S.A. de C.V. 25 de abril de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Humberto Román Palacios y Juan N. Silva Meza. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: Arturo Fonseca Mendoza. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy once de julio en curso, aprobó, con el número 68/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a once de julio de dos mil. Nota: La jurisprudencia citada en esta tesis aparece publicada con el número 172 en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, página 116.

 

1. HECHOS

Habiendo expresado en la demanda anterior un estudio del contexto subyacente a la Ley de Seguridad Interior bajo el rubro de “ANTECEDENTES”, tenemos a bien expresar también los hechos que motivan el ejercicio de la controversia constitucional en contra de dicha normativa:

 

1.-El jueves 30 de noviembre de 2017, la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados aprobó el Dictamen con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Interior, por medio del cual, se dictaminaron diversas iniciativas.

2.-El 30 de noviembre de 2017, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó en lo general el Dictamen con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Interiorpor 248 votos a favor, 115 en contra y 48 abstenciones. El Dictamen fue enviado al Senado de la República para sus efectos constitucionales.

3.-El 15 de diciembre de 2017, el Senado de la República aprobó en lo general la Minuta con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Interior, por 75 votos a favor, 44 en contra y 3 abstenciones. El Dictamen fue enviado con modificaciones a la Cámara de Diputados para su aprobación.

4.-El 15 de diciembre de 2017, la Cámara de Diputados aprobó por 262 votos en pro y 26 en contra, la Minuta de la Cámara de Senadores, con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Interior.Se turnó al Ejecutivo Federal para los efectos constitucionales.

5.- El 21 de diciembre de 2017, el Poder Ejecutivo Federal publicó en el Diario Oficial de la Federación, el DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY DE SEGURIDAD INTERIOR.

6. Se presentó la demanda de controversia constitucional por parte del H. Ayuntamiento de Cholula, que fue registrada bajo el número 4/2018.
7. Se presentó la demanda de controversia constitucional por parte del H. Ayuntamiento de Parras, que fue registrada bajo el número 10/2018.
8. En fecha 19 enero, José Juan Espinosa Torres, alcalde de San Pedro Cholula, hizo público ante diversos medios de comunicación de que a raíz del trámite de la controversia constitucional 4/2018, la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) les ha cancelado la firma de un convenio de seguridad y la entrega de mil cartillas de Servicio Militar.

 

• CONCEPTOS DE INVALIDEZ.

CONCEPTO DE INVALIDEZ: El Congreso de la Unión incurrió en sendos vicios durante el proceso legislativo, violentando el principio de seguridad jurídica. Aunado al hecho de que la Ley de Seguridad Interior violenta la esfera competencial de los Municipios,  como lo habremos de exponer a la brevedad, considero que tampoco se cumpliócon el procedimiento legislativo que mandata la Constitución, y que se regula mediante el Reglamento de la Cámara de Diputados.

 

En primer lugar, el artículo 71 de nuestra Ley Suprema establece que el Presidente, los diputados y senadores, las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México y un .13 % de los ciudadanos de la lista nominal de electores tienen el derecho de iniciativa. Dicha propuesta legislativa debe ser discutida por ambas Cámaras, salvo los casos que señale la Constitución como competencia exclusiva de una de ellas. Una vez aprobado el proyecto en la Cámara de origen, pasará a ser discutida en la otra, que fungirá como revisora, para después ser promulgado y publicado por el Presidente de la República en el caso de que no se den observaciones. El trámite y discusión de las iniciativas se debe hacer de conformidad con la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y con los reglamentos respectivos de cada Cámara. Esto último lo explicita el artículo 72 constitucional:

 

Artículo 72.Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones:
(…)

 

Lo anterior significa que si no se cumple a cabalidad el procedimiento legislativo, existe un vicio en el origen de la norma que se haya expedido, toda vez que el acto legislativo es una unidad indisoluble y al existir una falla en una de las partes que lo constituyen, se contamina la totalidad del acto. Así lo ha entendido el más alto Tribunal de la Nación en su jurisprudencia P./J. 35/2004:

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS ACTOS QUE INTEGRAN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PUBLICADA LA NORMA GENERAL. Los actos que integran el procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma general emanada de ese procedimiento, de tal forma que no procede impugnar cada acto legislativo individualmente, ya que no puede quedar subsistente o insubsistente aisladamente, sino sólo a través del análisis conjunto de esos actos con motivo de la publicación de la norma;por otra parte, de conformidad con los artículos 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la propia Constitución Federal, el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional combatidos sean publicados en el medio oficial correspondiente, de lo cual se concluye que la impugnación de los actos que integran el procedimiento legislativo únicamente puede realizarse a partir de que es publicada la norma general, porque es en ese momento cuando los actos adquieren definitividad. Acción de inconstitucionalidad 23/2003.—Diputados integrantes de la Quincuagésima Séptima Legislatura del Estado de Sonora.—3 de febrero de 2004.—Unanimidad de ocho votos.—Ausentes: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Humberto Román Palacios.—Ponente: Juan N. Silva Meza.—Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veinticuatro de mayo en curso, aprobó, con el número 35/2004, la tesis jurisprudencial que antecede.—México, Distrito Federal, a veinticuatro de mayo de dos mil cuatro. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIX, junio de 2004, página 864, Pleno, tesis P./J. 35/2004; véase ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIX, febrero de 2004, página 419.

 

Todo vicio en el proceso legislativo transgrede también el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 de nuestra Carta Magna, pues si se contraviene la Ley, no puede considerarse a la norma correctamente fundamentada; por otro lado, se violenta el principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 14 del mismo Ordenamiento Supremo, pues si la Ley que se emitió con un vicio formal de origen puede justificar actos de privación, no se siguen las formalidades esenciales del procedimiento -las cuales deben interpretarse armónicamente con el antes citado artículo 72 para incluir lo legislativo- y al no hacerlo, se impide a los gobernados -entre ellos los que presido-  tener certeza de que no están sujetos a decisiones arbitrarias por parte de las autoridades. Por lo anterior,  se debe declarar inconstitucional la Ley de Seguridad Interior en virtud de los siguientes planteamientos:

 

PRIMER ARGUMENTO: El Congreso de la Unión incurrió en sendos vicios durante el proceso legislativo, violentando el principio de seguridad jurídica. El dictamen que se controvierte fue aprobado por mayoría de 18 votos a favor y 13 en contra en la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados -en tanto Cámara de Origen-, el día 30 de noviembre de 2017; posteriormente se turnó al Pleno de la Cámara de Diputados el mismo día, declarando la publicidad del dictamen enviado por la Comisión de Gobernación, sometiéndolo a votación y discusión de inmediato, como consta en la versión estenográfica de la sesión del 30 de noviembre de 2017 del Pleno de la Cámara de Diputados^[2], sin que existieran las condiciones para que el resto de los diputados presentes en el Pleno de la Cámara de Diputados -que no estuvieron presentes en la Comisión de Gobernación – la analizaran, y en consecuencia, pudieran debatirla y votarla. Esto se hizo en contravención de los artículos 59, 60 y 64 del Reglamento de la Cámara de Diputados:

“Artículo 59. 
1. La Mesa Directiva integrará el proyecto del Orden del día de las sesiones que dará a conocer al Pleno con las propuestas que reciba oportunamente de la Junta, los dictámenes y resoluciones que le turnen las comisiones,así como los asuntos que reciba de la Cámara de Senadores, los otros dos Poderes de la Unión, los Poderes de los Estados, los poderes locales de la Ciudad de México, los Municipios y los organismos públicos o en su caso, de los particulares.

2. Cuando la Junta remita los asuntos a la Mesa Directiva, señalará los nombres de los diputados o diputadas que intervendrán en tribuna.

3. Tendrán prioridad aquellos asuntos que impliquen un mayor interés público y los que por término constitucional, legal o reglamentario, requieran discusión y votación inmediata en el Pleno.

 

Artículo 60.

1. El Presidente mandará publicar el Orden del día en la Gaceta vía electrónica, a más tardar a las 22:00 horas del día anterior de cada Sesión.
   2. Previo al inicio de cada Sesión, será distribuida de forma electrónica y a solicitud, en forma impresa.
   3. El Orden del día se proyectará durante las sesiones, en las pantallas electrónicas dispuestas en el Recinto para tal efecto. La proyección deberá actualizarse, cada vez que el Pleno acuerde la modificación del Orden del día.”

(…)

“Artículo 64. 
1. La Junta podrá proponer la inclusión de un punto en el Orden del día que no se encuentre originalmente publicadoen la Gaceta. Para ello, deberá hacer la solicitud al Presidente quien ordenará que el asunto se distribuya a los diputados y diputadas en forma electrónica y a solicitud, en forma impresa, antes de que lo ponga a consideración del Pleno.”

 

En aras de detener la discusión y subsanar el procedimiento legislativo, los diputados Cristina Gaytán Hernández, Maricela Contreras Julián y Jorge Álvarez Máynez, de los Grupos Parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática, Morena y Movimiento Ciudadano, respectivamente, presentaran tres mociones de suspensivas. Éstas resultaron infructuosas, al ser votadas en contra por una mayoría; de esto se colige que no se tomaron en cuenta las opiniones de las bancadas minoritarias y por lo tanto, se quebrantaron no solo las reglas de procedimiento legislativo de la Cámara, sino también la jurisprudencia de la Suprema Corte, que al efecto establece:

 

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL.Para determinar si las violaciones al procedimiento legislativo aducidas en una acción de inconstitucionalidad infringen las garantías de debido proceso y legalidad contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y provocan la invalidez de la norma emitida, o si por el contrario no tienen relevancia invalidatoria de esta última, por no llegar a trastocar los atributos democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares: 1) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad, es decir, resulta necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates; 2) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas; y, 3) Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.El cumplimiento de los criterios anteriores siempre debe evaluarse a la vista del procedimiento legislativo en su integridad, pues se busca determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final. Así, estos criterios no pueden proyectarse por su propia naturaleza sobre cada una de las actuaciones llevadas a cabo en el desarrollo del procedimiento legislativo, pues su función es ayudar a determinar la relevancia última de cada actuación a la luz de los principios que otorgan verdadero sentido a la existencia de una normativa que discipline su desarrollo. Además, los criterios enunciados siempre deben aplicarse sin perder de vista que la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender a las vicisitudes presentadas en el desarrollo de los trabajos parlamentarios, como por ejemplo, la entrada en receso de las Cámaras o la necesidad de tramitar ciertas iniciativas con extrema urgencia, circunstancias que se presentan habitualmente. En este contexto, la evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados debe hacerse cargo de las particularidades de cada caso concreto, sin que ello pueda desembocar en su final desatención.

 

Acción de inconstitucionalidad 9/2005. Partido Revolucionario Institucional. 13 de junio de 2005. Mayoría de seis votos. Disidentes: Margarita Beatriz Luna Ramos, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Juan N. Silva Meza. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Roberto Lara Chagoyán. El Tribunal Pleno, el doce de mayo en curso, aprobó, con el número L/2008, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a doce de mayo de dos mil ocho.”

 

CLÁUSULA DE GOBERNABILIDAD. EL SISTEMA ASÍ CONOCIDO, QUE ASEGURABA EN LOS CONGRESOS LEGISLATIVOS LA GOBERNABILIDAD UNILATERAL DEL PARTIDO POLÍTICO MAYORITARIO, FUE MODIFICADO DESDE 1993, AL CULMINAR UNA SERIE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE TIENDEN A CONSOLIDAR EL SISTEMA DEMOCRÁTICO, ADOPTANDO EL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD MULTILATERAL QUE, POR REGLA GENERAL, OBLIGA A BUSCAR EL CONSENSO DEL PARTIDO MAYORITARIO CON LOS MINORITARIOS (INTERPRETACIÓN TELEOLÓGICA DE LAS REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 41, 52, 54 Y 116 CONSTITUCIONALES).A partir de 1963 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha tenido importantes reformas, principalmente en sus artículos 41, 52, 54 y 116, que en el sistema político electoral han tenido la finalidad de lograr una mayor participación de los partidos políticos en la vida democrática del país. Dentro de esa directriz, respaldada por las fuerzas populares, se introdujo, primero, la figura de los «diputados de partido», que permitía destinar un número determinado de escaños en el Congreso de la Unión a los partidos que hubiesen obtenido un porcentaje mínimo de votación nacional en las elecciones. Esta apertura evolucionó posteriormente al sistema de representación proporcional, con lo cual se logró el pluralismo político, dentro del cual tuvieron oportunidad de hacerse oír, en las Cámaras legislativas, todas las corrientes ideológicas de significación. No obstante, aún existía la llamada «cláusula de gobernabilidad» que consistía, básicamente, en otorgar al partido mayoritario que no había alcanzado el cincuenta y uno por ciento de los escaños, los representantes necesarios para asegurar esta mayoría, resultando así un sistema de gobernabilidad unilateral o unipolar, pues aunque en el seno del órgano legislativo se oyeran las voces de las minorías, el partido mayoritario, de antemano, tenía garantizado el triunfo de sus iniciativas, dictámenes y mociones. Dicho sistema de gobernabilidad unilateral fue modificado en 1993, pues a raíz de las reformas de ese año al artículo 54 constitucional, ya sólo puede subsistir por excepción, dado que la regla general del sistema actual es la gobernabilidad multilateral, que privilegia el consenso entre las diversas fuerzas políticas, tanto mayoritarias como minoritarias, como una fórmula que pretende consolidar el sistema democrático mexicano. Éstos son los valores que, según se deduce, resguardan las mencionadas reformas constitucionales, conforme a su interpretación teleológica.Acción de inconstitucionalidad 13/2000.—Diputados integrantes de la Cuadragésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Morelos.—7 de mayo de 2001.—Unanimidad de diez votos.—Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán.—Ponente: Juan Díaz Romero.—Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecisiete de mayo en curso, aprobó, con el número 73/2001, la tesis jurisprudencial que antecede.—México, Distrito Federal, a diecisiete de mayo de dos mil uno.Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, mayo de 2001, página 625, Pleno, tesis P./J. 73/2001; véase ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, junio de 2001, página 363.

 

Esta situación se repitió el 15 de diciembre de 2017, posterior a que la Cámara de Senadores hiciera modificaciones a la Minuta enviada por la Cámara de Diputados, y se aprobara en lo general y en lo particular a las 2:55 horas del referido día, remitiéndola al Pleno de la Cámara de Diputados, que reanudó sesión a las 08:30 horas, el propio 15 de diciembre de 2017, y comenzó su discusión y posterior votación -a pesar de que diputados de Morena presentaron una moción suspensiva, para postergar dicha discusión y votación- minutos después de las 10:00 horas, sin que existieran condiciones para que el Pleno de la Cámara de Diputados analizara con exhaustividad los cambios realizados por la Cámara revisora, aprobando dicha Minuta a las 10:50 horas del día en mención. Esto se hizo en quebranto de las siguientes disposiciones del Reglamento del Senado de la República:

Artículo 192      
1. Una vez aprobado en comisiones todo dictamen,independientemente del sentido en que se emita, se remite al Presidente para su inscripción en el Orden del Día, publicación en la Gaceta y posterior debate y votación en el Pleno.

Artículo 193      
1. Los dictámenes y, en su caso, las opiniones correspondientes se publican en la Gaceta cuando menos veinticuatro horas antes de la sesión del Pleno en la cual son puestos a debate y votación.
2. Los votos particulares se publican después de los dictámenes a que se refieren, cuando menos doce horas antes de la sesión.
3. Sin cumplir el requisito de publicación en la Gaceta, el Pleno no debate ni se pronuncia sobre dictamen o voto particular alguno.
4. Las juntas directivas de las comisiones dictaminadoras, en casos debidamente justificados, pueden solicitar al Presidente que proponga al Pleno la dispensa de la publicación de un dictamen, una opinión o un voto particular. En todo caso, previo al debate, se debe distribuir a los senadores copia del documento de que se trata.
5. El Presidente de la Mesa sólo ordena la publicación en la Gaceta de los dictámenes, opiniones y votos particulares que cumplen con las normas que regulan su formulación y presentación.

 

Lo anterior incide en que ni los diputados ni los senadores estuvieron en condiciones de generar y sostener un verdadero debate, en el cual una vez analizadas todas las aristas, se procediera en amplitud de libertad a votarla. Aplican por analogía al caso que se presenta, las siguientes de  jurisprudencias:

 

VIOLACIÓN FORMAL A LAS NORMAS DEL PROCESO LEGISLATIVO. SE ACTUALIZA Y TRASCIENDE FUNDAMENTALMENTE A LAS DISPOSICIONES APROBADAS, CUANDO SE DISPENSA DE PRIMERA Y SEGUNDA LECTURAS EL DICTAMEN DE COMISIONES BAJO EL ARGUMENTO DE QUE ES DE NOTORIA URGENCIA, SIN QUE SE MOTIVE ESA CIRCUNSTANCIA, Y NO SE LLEVA A CABO UNA SEGUNDA SESIÓN DESPUÉS DE HABERSE PRESENTADO EL DICTAMEN REFERIDO AL PLENO DEL CONGRESO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SONORA).Cuando en el proceso legislativo,el Congreso del Estado de Sonora, por ejemplo, en el que culminó con el Decreto Número 19 que reforma, deroga y adiciona diversos artículos de la Ley de Hacienda y del Código Fiscal de dicha entidad federativa, publicado en el Boletín Oficial Número 53 el 31 de diciembre de 2012, se dispensa de primera y segunda lecturas el dictamen de comisiones bajo el argumento de que es de notoria urgencia, sin que se motive esa circunstancia, y no se lleva a cabo una segunda sesión después de haberse presentado el dictamen referido al pleno del Congreso, se actualiza una violación formal a las normas de dicho proceso, concretamente a los artículos 55 de la Constitución Política y 126 a 128 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo locales, que trasciende fundamentalmente a las disposiciones aprobadas, porque la falta de cumplimiento de esos requisitos genera la anulación del debate de todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso, pues si bien es cierto que se puso a discusión dicho dictamen, también lo es que no se realizó en condiciones de igualdad y libertad que permitieran la participación de aquéllas, ya que si ningún diputado solicita discutir el asunto en lo general o en lo particular, ello indica que no se garantiza a los integrantes de ese órgano legislativo tener tiempo suficiente para conocer y estudiar la iniciativa de ley de que se trate y su dictamen y, por ende, estar en posibilidad de realizar un debate al respecto. Máxime si el dictamen se aprueba por una mayoría parlamentaria, lo cual hace presumir, fundadamente, la ausencia de discusión por la minoría, debido, seguramente, a la falta de tiempo de conocer y estudiar el dictamen. QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA QUINTA REGIÓN.”

 

“PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. LOS ARTÍCULOS 48, 49, 49 BIS, 79, 86, 112, 113, 135, 136, 137, 139 y 141 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, ESTABLECEN REGLAS ESPECÍFICAS Y OBLIGATORIAS, PARA LA DELIBERACIÓN Y APROBACIÓN DE LAS LEYES Y NORMAS GENERALES.

Del contenido de los artículos 48, 49, 49 Bis, 79, 86, 112, 113, 135, 136, 137, 139 y 141 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado de Nuevo León, se desprenden como reglas del proceso legislativo las siguientes: a) Los proyectos para ser discutidos tanto por las comisiones respectivas, como por el Pleno, deben presentarse, por lo menos con veinticuatro horas de anticipación a la celebración de la sesión, a los diputados integrantes(48 y 49); b) En el caso de que se proponga voto particular que modifique el proyecto de ley, se procederá a la deliberación y aprobación o desaprobación, en los términos previstos en la norma (49 y 49 Bis); c) Las sesiones tendrán el carácter de ordinarias y extraordinarias, y las primeras tendrán lugar a partir de las once horas en los días previstos en la norma (79); d) La Legislatura por mayoría podrá constituirse en sesión permanente para el desahogo total de los asuntos iniciados (86); e) El dictamen a una iniciativa de ley se discutirá en lo general y de ser aprobado, en la misma sesión se discutirá en lo particular separando los artículos que lo ameriten y se someterá a votación de la asamblea (112); f) La asamblea puede votar para su resolución el dictamen de ley originalmente presentado, o bien, por el voto particular de alguno de sus integrantes (113); g) Todos los asuntos sobre los que el Congreso deba resolver, se someterán a votación de la asamblea (135); h) Para la aprobación de los asuntos se establecen tres clases de votación: por cédula, nominal y económica. La votación nominal habrá de desahogarse en todos los casos sometidos a la asamblea cuando exista un empate en la votación económica o cuando el pleno decida que el asunto lo amerita; dicha votación consiste en que cada miembro de la Legislatura se ponga de pie y diga en voz alta su nombre y apellido expresando el sentido de su voto (136, 137 y 139); y, finalmente, i) Todos los asuntos se resolverán por mayoría simple de votos de los presentes con las salvedades previstas en la norma (141). En ese sentido, la desatención a alguna de las citadas reglas del procedimiento legislativo, como lo es la relativa a los métodos de votación para determinar la mayoría de la reforma en caso de empate, transgrede los derechos fundamentales de legalidad, seguridad jurídica y debido proceso legislativo, así como el principio de deliberación parlamentaria conceptualizado en la jurisprudencia P./J. 11/2011, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, porque dicha omisión impide cumplir uno de los elementos esenciales de la democracia en nuestro sistema de gobierno representativo y popular a que se refieren los artículos 39 y 40 de la Constitución Federal, ya que la falta de la deliberación pública afecta la legalidad del procedimiento legislativo, pues es a través de ella como los ciudadanos, con el actuar de sus representantes, toman las decisiones colectivas en un debate abierto, que es propio de la democracia y cuya expresión culminatoria da la regla de acatamiento para la mayoría. De manera que la voluntad parlamentaria, al ser restringida por las omisiones en el desarrollo de la votación, se constituye en una violación a las formalidades del procedimiento legislativo que afecta los referidos principios y derechos constitucionales, sin los cuales no puede tener validez la aprobación de las normas. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO. Amparo en revisión 221/2013. Servicios Administrativos Vigia, S.A. de C.V. 10 de febrero de 2014. Unanimidad de votos. Ponente: Sergio Eduardo Alvarado Puente. Secretaria: Elsa Patricia Espinoza Salas.

Amparo en revisión 219/2013. Concretos Asfálticos, S.A. de C.V. 10 de febrero 2014. Unanimidad de votos. Ponente: Sergio Javier Coss Ramos. Secretario: Juan Fernando Alvarado López.

Amparo en revisión 10/2014. Mega Alimentos, S.A. de C.V. y otros. 14 de febrero de 2014. Unanimidad de votos. Ponente: Sergio Eduardo Alvarado Puente. Secretaria: Elsa Patricia Espinoza Salas.

Amparo en revisión 20/2014. Presidente de la LXXIII Legislatura del H. Congreso del Estado de Nuevo León y otros. 20 febrero de 2014. Unanimidad de votos. Ponente: Sergio Eduardo Alvarado Puente. Secretaria: Ana María de la Rosa Galindo.

Amparo en revisión 1/2014. Abastecedora de Oficinas, S.A. de C.V. 31 de marzo de 2014. Unanimidad de votos. Ponente: Luis Alberto Mata Balderas, secretario de tribunal autorizado por la Comisión de Receso del Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de Magistrado, en términos del artículo 81, fracción XXII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Secretario: Ricardo Alejandro Bucio Méndez.”

 

El hecho de haber dictaminado y circulado con toda premura, por cuanto hace a la urgencia de su aprobación, a pesar de haber contado con al menos 2 periodos ordinarios para cumplir con las formalidades necesarias del debido proceso legislativo a que se constriñe la Ley, nos lleva a concluir de que la Ley de Seguridad Interior es notoriamente inconstitucional.

 

SEGUNDO ARGUMENTO. El procedimiento legislativo es inconstitucional pues no se cumplió con el quórum necesario. Durante el procedimiento legislativo, se dio también una irregularidad consistente en la falta de quórum durante la discusión -en sesión de 14 de diciembre de 2017-, en el Pleno de la Cámara de Senadores, toda vez que la Senadora Layda Sansores solicitó, a la Presidencia de la Mesa Directiva, en repetidas ocasiones que se verificara el quórum, peticiones que fueron rechazadas en diversas ocasiones por el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, Ernesto Cordero, así como César Pedroza, en evidente contravención al artículo 59 del Reglamento del Senado de la República, que a la letra señala:

 

“Artículo 59     
1. La sesión inicia una vez que se declara el quórum, el cual se constituye con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes del Senado.
2. Si en el transcurso de la sesión se produce la falta de quórum en alguna votación nominal, el Presidente declara concluida la sesión.
3. Si durante el desarrollo de una sesión algún senador reclama el quórum y la falta de éste es notoria, basta una simple declaración del Presidente para dar por concluida la sesión. Cuando la falta de quórum sea dudosa, se procede a su comprobación y, de ser el caso, se levanta la sesión.
4. Los asuntos que quedan pendientes en una sesión así concluida, se integran en el Orden del Día de la siguiente sesión.”

 

Por si fuera poco, la reiterada solicitud, y la situación, derivaron en que la Mesa Directiva ordenara la apertura del tablero electrónico durante 90 minutos para registrar la asistencia de los Senadores, y verificar quórum. Por lo que, el plazo que se otorgó excedió de tal manera, que se evitó constatar la notoria falta de quórum durante el desarrollo de la sesión de mérito, necesario para la celebración de dicha sesión; esto debió haber sido razón para darse por concluida la sesión, dada la falta de condiciones para la discusión de la Minuta enviada por la Cámara de Origen, trascendiendo en el contenido, tanto del dictamen de la Minuta de la Ley de Seguridad Interior, como en el contenido de la propia Ley.

 

 

CONCEPTO DE INVALIDEZ: El Dictamen de la Ley de Seguridad Interior es inconstitucional porque violenta el principio de legalidad.El principio de legalidad es uno de los pilares del ordenamiento jurídico mexicano; éste se encuentra contenido en parte en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que al efecto establece:

 

Artículo 16.Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.En los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en este párrafo.

(…)

 

Por otra parte, los parámetros de la fundamentación y la motivación han sido desarrollados jurisprudencialmente en la siguiente tesis de la Segunda Sala durante la Séptima Época:

“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto;siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.

 

Séptima Época. Amparo en revisión 8280/67. Augusto Vallejo Olivo. 24 de junio de 1968. Cinco votos. Amparo en revisión 3713/69. Elías Chahín. 20 de febrero de 1970. Cinco votos. Amparo en revisión 4115/68. Emeterio Rodríguez Romero y coags. 26 de abril de 1971. Cinco votos. Amparo en revisión 2478/75. María del Socorro Castrejón C. y otros. 31 de marzo de 1977. Unanimidad de cuatro votos. Amparo en revisión 5724/76. Ramiro Tarango R. y otros. 28 de abril de 1977. Cinco votos.”

 

Consideramos que el dictamen que da origen a la Ley de Seguridad Interior tiene sendos vicios de legalidad pues no da fundamentación plena para la emisión de una Ley de Seguridad Interior, ni cumple con los requisitos de proporcionalidad ni motivación reforzada que ha establecido jurisprudencialmente este Alto Tribunal. Para tal efecto, aduciremos lo siguiente:

PRIMER ARGUMENTO. El Dictamen de la Ley de Seguridad Interior no se encuentra debidamente fundamentado. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no existe fundamento firme que permita la creación de una Ley de Seguridad Interior. El dictamen del que deriva la Ley que se impugna, pretende crear el espacio para la seguridad interior al interpretar de forma laxa la Norma Suprema, estableciendo que las disposiciones de la Ley de Seguridad Interior:

…son materia de seguridad nacional en términos de lo dispuesto por la fracción XXIX-M del artículo 73 y la fracción VI del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Seguridad Interior.

(…)

Asimismo, debe considerarse que, el Congreso de la Unión está facultado para legislar, pues el mismo artículo 73, en su fracción XXXI establece lo siguiente:

«Artículo 73. El Congreso tiene facultad: XXXI. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.»

De donde se colige que la fracción XXXI establece con meridiana claridad que el Congreso tiene lo que se conoce en la doctrina como la «facultad implícita» que el Constituyente le otorga al Congreso para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades que la propia Constitución concede a los Poderes de la Unión.

Dicha disposición es el instrumento constitucional que provee los mecanismos que como legisladores, nos permiten hacer cumplir lo consagrado en ella.

En ese sentido, se considera que si el artículo 89, fracción VI Constitucional establece como facultad del Presidente de la República el disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente para la seguridad interior de la Federación, el Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en la fracción XXXI del artículo 73, puede expedir las leyes necesarias que hagan efectiva la atribución que la Constitución le otorga al Presidente de la República.

 

Considero que la interpretación que realizan no es adecuada, toda vez que manipulan el contexto con el que se aplica el artículo 89 fracción VI, pues ubican la mención a la seguridad interior que hace este numeral como una extensión simple de la seguridad nacional, sin tomar en cuenta lo que marca el artículo 129 constitucional sobre la disciplina militar, el 21 sobre la seguridad pública y el 29 en lo relativo al estado de excepción. Para tener claridad, explicaremos los artículos que hemos comentado uno por uno, comenzando por el 89, fracción VI:

 

Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:

(…)

1. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.

 

Es importante notar que la preservación de la seguridad nacional se debe dar en los términos que señale la Ley, mientras que esto no se da así para la seguridad interior. Lo que se hace en el dictamen es poner a la seguridad interior como una extensión de la seguridad nacional, que también se entiende como la defensa exterior del territorio nacional. Si se interpreta de esta forma, el artículo 73 le da facultades al Congreso para legislar sobre seguridad interior como aspecto de la seguridad nacional. A saber:

 

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

(…)

XXIX-M. Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones correspondientes.

(…)

 

Sin embargo, el contexto adecuado lo provee el artículo 129, que establece que:

 

Artículo 129. En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar.Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas

 

Con disciplina militar, debemos entender las atribuciones de las Fuerzas Armadas en lo que hace a la protección del territorio nacional de amenazas exteriores e inminentes. Así señala el artículo 3º de la Ley de Seguridad Nacional, que dice que “Por Seguridad Nacional se entiende las acciones destinadas de manera inmediata y directaa mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano…”. En este entendido, al no haber una declaratoria de guerra o una amenaza inminente a las fronteras e integridad del Estado Mexicano, el Ejército no puede usarse para labores de seguridad pública, que en la Carta Magna se define de la forma siguiente:

 

Art. 21-. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución de los delitos para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas respectivas, en los términos de ley,en las infracciones… las instituciones de seguridad publica serán de carácter civil disciplinado y profesional.

 

Ante el argumento anterior, ¿cómo debe entenderse el despliegue de las Fuerzas Armadas para la seguridad interior? La clave la otorga el artículo 29 constitucional cuando establece:

 

Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto,solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.

 

Entendemos entonces que la seguridad interior se da exclusivamente en el contexto de una declaratoria de emergencia hecha por tiempo limitado, pues hay una perturbación grave a la paz o una amenaza a la sociedad, no al territorio nacional; si esto no se da, existe la seguridad pública y la seguridad nacional. Se tiene que de la forma en que se encuentra configurada la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el despliegue de las Fuerzas Armadas en materia de seguridad interior solo puede darse previa declaratoria de emergencia, pues es un acto análogo a la declaración de guerra y se entiende como un parte del supuesto del artículo 129.

 

De lo anterior concluimos que al momento de crear una Ley de Seguridad Interior que no sea reglamentaria del artículo 29 constitucional en relación al 89 fracción IV, el dictamen se encuentra en franca y abierta contravención de los artículos 29, 29 y 129 relacionados con el 89 fracción VI y con ello, existe un vicio de legalidad, pues no existe una adecuada fundamentación en dicho documento.

 

En lo que hace a la facultad residual, la misma no se puede utilizar para legislar en materia de seguridad interior cuando se aplica al artículo 89 fracción VI en relación con la facultad del Congreso de legislar en materia de seguridad nacional, debe hacerse en el contexto de reglamentar el artículo 29 constitucional y por ello, también usar este artículo de la forma antes expuesta resulta ser inconstitucional.

SEGUNDO ARGUMENTO. El Dictamen de la Ley de Seguridad Interior no se encuentra debidamente motivado. Por otra parte, el dictamen de la Ley que impugnamos no se ciñe a los parámetros jurisprudenciales establecidos en el contexto de normas que afectan derechos fundamentales. Resulta aplicable la siguiente tesis establecida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

 

“MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. Los tribunales constitucionales están llamados a revisar la motivación de ciertos actos y normas provenientes de los Poderes Legislativos. Dicha motivación puede ser de dos tipos: reforzada y ordinaria. La reforzada es una exigencia que se actualiza cuando se emiten ciertos actos o normas en los que puede llegarse a afectar algún derecho fundamental u otro bien relevante desde el punto de vista constitucional, y precisamente por el tipo de valor que queda en juego, es indispensable que el ente que emita el acto o la norma razone su necesidad en la consecución de los fines constitucionalmente legítimos, ponderando específicamente las circunstancias concretas del caso.Tratándose de las reformas legislativas, esta exigencia es desplegada cuando se detecta alguna «categoría sospechosa», es decir, algún acto legislativo en el que se ven involucrados determinados valores constitucionales que eventualmente pueden ponerse en peligro con la implementación de la reforma o adición de que se trate. En estos supuestos se estima que el legislador debió haber llevado un balance cuidadoso entre los elementos que considera como requisitos necesarios para la emisión de una determinada norma o la realización de un acto, y los fines que pretende alcanzar.Además, este tipo de motivación implica el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) La existencia de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía crear y aplicar las normas correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo; y, b) La justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable, de los motivos por los que el legislador determinó la emisión del acto legislativo de que se trate.Por otra parte, la motivación ordinaria tiene lugar cuando no se presenta alguna «categoría sospechosa», esto es, cuando el acto o la norma de que se trate no tiene que pasar por una ponderación específica de las circunstancias concretas del caso porque no subyace algún tipo de riesgo de merma de algún derecho fundamental o bien constitucionalmente análogo. Este tipo de actos, por regla general, ameritan un análisis poco estricto por parte de la Suprema Corte, con el fin de no vulnerar la libertad política del legislador. En efecto, en determinados campos -como el económico, el de la organización administrativa del Estado y, en general, en donde no existe la posibilidad de disminuir o excluir algún derecho fundamental- un control muy estricto llevaría al juzgador constitucional a sustituir la función de los legisladores a quienes corresponde analizar si ese tipo de políticas son las mejores o resultan necesarias. La fuerza normativa de los principios democrático y de separación de poderes tiene como consecuencia obvia que los otros órganos del Estado -y entre ellos, el juzgador constitucional- deben respetar la libertad de configuración con que cuentan los Congresos Locales, en el marco de sus atribuciones. Así, si dichas autoridades tienen mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada.

 

Por el contrario, en los asuntos en que el texto constitucional limita la discrecionalidad del Poder Legislativo, la intervención y control del tribunal constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por ella. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más estricto, por cuanto el orden constitucional así lo exige. Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma.

Controversia constitucional 32/2007. Poder Judicial del Estado de Baja California. 20 de enero de 2009. Once votos en relación con los puntos resolutivos de la sentencia respectiva y mayoría de nueve votos en favor del criterio contenido en esta tesis. Disidentes: Margarita Beatriz Luna Ramos y José Fernando Franco González Salas. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Roberto Lara Chagoyán, Israel Flores Rodríguez y Óscar Palomo Carrasco. El Tribunal Pleno, el diecinueve de octubre en curso, aprobó, con el número 120/2009, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecinueve de octubre de dos mil nueve.”

 

El dictamen que impugnamos solamente se avoca a listar antecedentes fácticos y circunstancias históricas que justifican la existencia de la seguridad interior. Su argumento más fuerte se da en el contexto de la acción de inconstitucionalidad 1/96, de la que resultó la siguiente jurisprudencia:

 

EJÉRCITO. ARMADA Y FUERZA AÉREA. SU PARTICIPACIÓN EN AUXILIO DE LAS AUTORIDADES CIVILES ES CONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN). La interpretación histórica, armónica y lógica del artículo 129 constitucional, autoriza considerar que las Fuerzas Armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen. Por esta razón, el instituto armado está constitucionalmente facultado para actuar en materias de seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes y la participación en el Consejo Nacional de Seguridad Pública de los titulares de fas Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, quienes por disposición de los artículos 29, fracción !, y 30, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tienen a su mando al Ejército, Armada y Fuerza Aérea, no atenta contra el numeral señalado del Código Supremo. Además, la fracción VI del artículo 89 constitucional faculta al presidente de la República a disponer de dichas fuerzas para la seguridad interior. Por estas razones, no es indispensable la declaratoria de suspensión de garantías individuales, prevista para situaciones extremas en el artículo 29 constitucional, para que el Ejército, Armada y Fuerza Aérea intervengan, ya que la realidad puede generar un sinnúmero de situaciones que no justifiquen el estado de emergencia, pero que ante el peligro de que se agudicen, sea necesario disponer de la fuerza con que cuenta el Estado mexicano sujetándose a las disposiciones constitucionales y legales aplicables. Acción de inconstitucionalidad 1/95. Leonel Godoy Rangel y otros. 5 de marzo de 1996. Once votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: Mercedes Rodarte Magdaleno. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintisiete de marzo en curso, acordó, con apoyo en su Acuerdo Número 4/1996 de veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y seis, relativo a los efectos de las resoluciones aprobadas por cuando menos ocho votos en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad, que la tesis que antecede (publicada en marzo de ese año, como aislada, con el número XXIX/96), se publique como jurisprudencial, con el número 38/2000. México, Distrito Federal, a veintisiete de marzo de dos mil.

 

Si bien esta tesis jurisprudencial establece la posibilidad de que las Fuerzas Armadas acudan en auxilio de las autoridades civiles sin que medie declaratoria de emergencia, lo anterior fue invalidado por la reforma constitucional de 2008 donde quedó establecido el carácter civil de las instituciones de seguridad pública. Asimismo, dicha jurisprudencia se dio antes de la realidad del narcotráfico y la globalización que usan de justificación para la Ley impugnada e incluso antes de la paradigmática Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos de 2011, en la cual cambió de forma radical el sistema de derechos que tiene el Estado Mexicano. Por ello, los argumentos que extrae de la misma son anacrónicos y no sirven para una justificación sustantiva, expresa, objetiva y razonable en términos de la jurisprudencia que citamos de motivación legislativa.

 

El resto de la parte justificativa del dictamen no cumple tampoco con el antes citado estándar jurisprudencial, toda vez que dicho documento sólo justifica la existencia del concepto de seguridad interior dentro de lo que entendemos como seguridad nacional, en especial, dentro de la conceptualización flexible y por momentos analíticamente endeble que hace el artículo 3º de la Ley de Seguridad Nacional.

 

Dicho dictamen no contempla las posibles afectaciones a los derechos humanos que pudiera realizar la Ley de Seguridad Interior ni ve la proporcionalidad de la medida propuesta, de forma tal que incumple con el parámetro jurisprudencial antes citado, sobre todo si entendemos como una extensión del mismo a las tesis que ha realizado este Alto Tribunal en materia de proporcionalidad. A saber:

 

PRIMERA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. IDENTIFICACIÓN DE UNA FINALIDAD CONSTITUCIONALMENTE VÁLIDA.Para que las intervenciones que se realicen a algún derecho fundamental sean constitucionales, éstas deben superar un test de proporcionalidad en sentido amplio. Lo anterior implica que la medidalegislativa debe perseguir una finalidad constitucionalmente válida, además de que debe lograr en algún grado la consecución de su fin, y no debe limitar de manera innecesaria y desproporcionada el derecho fundamental en cuestión.Ahora bien, al realizar este escrutinio, debe comenzarse por identificar los fines que persigue el legislador con la medida, para posteriormente estar en posibilidad de determinar si éstos son válidos constitucionalmente. Esta etapa del análisis presupone la idea de que no cualquier propósito puede justificar la limitación a un derecho fundamental. En efecto, los fines que pueden fundamentar la intervención legislativa al ejercicio de los derechos fundamentales tienen muy diversa naturaleza: valores, intereses, bienes o principios que el Estado legítimamente puede perseguir. En este orden de ideas, los derechos fundamentales, los bienes colectivos y los bienes jurídicos garantizados como principios constitucionales, constituyen fines que legítimamente fundamentan la intervención del legislador en el ejercicio de otros derechos. Amparo en revisión 237/2014. Josefina Ricaño Bandala y otros. 4 de noviembre de 2015. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, quien formuló voto concurrente, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien formuló voto concurrente. Disidente: Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto particular. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretarios: Arturo Bárcena Zubieta y Ana María Ibarra Olguín.

 

Aplicando la primera etapa del test de proporcionalidad, tenemos que el intento que hacen de justificar la existencia de la seguridad interior al establecer las amenazas internas como razón y las Fuerzas Armadas -siendo las mejores percibidas por la población a juicio del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP) de Cámara de Diputados- como la institución idónea para ello, son insuficientes. Esto se da por que no se explica por qué la implementación de la Ley Seguridad Interior  constituye una limitante necesaria y proporcional a los derechos humanos. En la segunda etapa del test, debe de justificarse la idoneidad de la medida. A saber:

 

SEGUNDA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA IDONEIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA.Para que resulten constitucionales las intervenciones que se realicen a un derecho fundamental, éstas deben superar un test de proporcionalidad en sentido amplio. Lo anterior implica que la medida legislativa debe perseguir una finalidad constitucionalmente válida, lograr en algún grado la consecución de su fin y no limitar de manera innecesaria y desproporcionada el derecho fundamental en cuestión. Por lo que hace a la idoneidad de la medida, en esta etapa del escrutinio debe analizarse si la medida impugnada tiende a alcanzar en algún grado los fines perseguidos por el legislador.En este sentido, el examen de idoneidad presupone la existencia de una relación entre la intervención al derecho y el fin que persigue dicha afectación, siendo suficiente que la medida contribuya en algún modo y en algún grado a lograr el propósito que busca el legislador. Finalmente, vale mencionar que la idoneidad de una medida legislativa podría mostrarse a partir de conocimientos científicos o convicciones sociales generalmente aceptadas. Amparo en revisión 237/2014. Josefina Ricaño Bandala y otros. 4 de noviembre de 2015. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, quien formuló voto concurrente, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien formuló voto concurrente, en el que se aparta de las consideraciones contenidas en la presente tesis. Disidente: Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto particular. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretarios: Arturo Bárcena Zubieta y Ana María Ibarra Olguín.

 

La idoneidad del recorte tampoco se justifica, toda vez que no existe una relación entre los derechos humanos afectados y la finalidad de la Ley de Seguridad Interior, pues, reitero, se justifican los fines y propósitos de la seguridad interior, pero no como los medios afectan a los derechos humanos. En la tercera etapa del test de proporcionalidad se habla de la necesidad de la medida y de la existencia de medidas alternas:

 

TERCERA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA NECESIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA.Para que resulten constitucionales las intervenciones que se realicen a algún derecho fundamental, éstas deben superar un test de proporcionalidad en sentido amplio. Lo anterior implica que la medida legislativa debe perseguir una finalidad constitucionalmente válida, lograr en algún grado la consecución de su fin y no limitar de manera innecesaria y desproporcionada el derecho fundamental en cuestión. Así, una vez que se ha constatado un fin válido constitucionalmente y la idoneidad de la ley, corresponde analizar si la misma es necesaria o si, por el contrario, existen medidas alternativas que también sean idóneas pero que afecten en menor grado el derecho fundamental. De esta manera, el examen de necesidad implica corroborar, en primer lugar, si existen otros medios igualmente idóneos para lograr los fines que se persiguen y, en segundo lugar, determinar si estas alternativas intervienen con menor intensidad el derecho fundamental afectado. Lo anterior supone hacer un catálogo de medidas alternativas y determinar el grado de idoneidad de éstas, es decir, evaluar su nivel de eficacia, rapidez, probabilidad o afectación material de su objeto. De esta manera, la búsqueda de medios alternativos podría ser interminable y requerir al juez constitucional imaginarse y analizar todas las alternativas posibles. No obstante, dicho escrutinio puede acotarse ponderando aquellas medidas que el legislador consideró adecuadas para situaciones similares, o bien las alternativas que en el derecho comparado se han diseñado para regular el mismo fenómeno. Así, de encontrarse alguna medida alternativa que sea igualmente idónea para proteger el fin constitucional y que a su vez intervenga con menor intensidad al derecho, deberá concluirse que la medida elegida por el legislador es inconstitucional. En caso contrario, deberá pasarse a la cuarta y última etapa del escrutinio: la proporcionalidad en sentido estricto. Amparo en revisión 237/2014. Josefina Ricaño Bandala y otros. 4 de noviembre de 2015. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, quien formuló voto concurrente, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien formuló voto concurrente, en el que se aparta de las consideraciones contenidas en la presente tesis. Disidente: Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto particular. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretarios: Arturo Bárcena Zubieta y Ana María Ibarra Olguín.

 

Asimismo, el dictamen omite la ponderación de medidas alternas que pudieran lesionar en menor medida los derechos humanos, de forma tal, que éste aspecto tampoco se cumple. En la cuarta parte del test se plantea lo siguiente:

 

CUARTA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO DE LA MEDIDA LEGISLATIVA.Para que resulten constitucionales las intervenciones que se realicen a algún derecho fundamental, éstas deben superar un test de proporcionalidad en sentido amplio. Lo anterior implica que la medida legislativa debe perseguir una finalidad constitucionalmente válida, lograr en algún grado la consecución de su fin y no limitar de manera innecesaria y desproporcionada el derecho fundamental en cuestión. Así, una vez que se han llevado a cabo las primeras tres gradas del escrutinio, corresponde realizar finalmente un examen de proporcionalidad en sentido estricto. Esta grada del test consiste en efectuar un balance o ponderación entre dos principios que compiten en un caso concreto. Dicho análisis requiere comparar el grado de intervención en el derecho fundamental que supone la medida legislativa examinada, frente al grado de realización del fin perseguido por ésta. En otras palabras, en esta fase del escrutinio es preciso realizar una ponderación entre los beneficios que cabe esperar de una limitación desde la perspectiva de los fines que se persiguen, frente a los costos que necesariamente se producirán desde la perspectiva de los derechos fundamentales afectados. De este modo, la medida impugnada sólo será constitucional si el nivel de realización del fin constitucional que persigue el legislador es mayor al nivel de intervención en el derecho fundamental.En caso contrario, la medida será desproporcionada y, como consecuencia, inconstitucional. En este contexto, resulta evidente que una intervención en un derecho que prohíba totalmente la realización de la conducta amparada por ese derecho, será más intensa que una intervención que se concrete a prohibir o a regular en ciertas condiciones el ejercicio de tal derecho. Así, cabe destacar que desde un análisis de proporcionalidad en estricto sentido, sólo estaría justificado que se limitara severamente el contenido prima facie de un derecho fundamental si también fueran muy graves los daños asociados a su ejercicio. Amparo en revisión 237/2014. Josefina Ricaño Bandala y otros. 4 de noviembre de 2015. Mayoría de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, quien formuló voto concurrente, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien formuló voto concurrente, en el que se aparta de las consideraciones contenidas en la presente tesis. Disidente: Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien formuló voto particular. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretarios: Arturo Bárcena Zubieta y Ana María Ibarra Olguín.

 

De esta última parte se entiende que deben existir dos principios a ponderar, cosa que en ningún momento se señala en el dictamen. Se hace la justificación por medio de una jurisprudencia que pudiera no ser compatible con la reforma de derechos humanos de 2011 y en ningún momento se extraen de la misma principios válidos o se hace una ponderación de principios a la luz de una posible afectación de derechos humanos.

CONCEPTO DE INVALIDEZ: Ley de Seguridad Interior violentan disposiciones del Pacto Federal de los artículos 21, 40, 41 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En lo que hace a su contenido, consideramos que la Ley de Seguridad Interior violenta uno de los principios primordiales que sostienen la República: el Federalismo. Se entiende por Constitución federal a aquella que conjunta diversas demarcaciones territoriales en un Estado y se establecen las instituciones que operaran en cada una de ellas y otras que operan transversalmente en todos los territorios.  En la estructura federal mexicana opera el principio de distribución competencial, que deriva de la descentralización política y que establece que las competencias deben repartirse entre los niveles de gobierno. Para lo referente a la esfera municipal, su incorporación en la estructura federal se encuentra establecida en un primer término por los numerales 40 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

 

Artículo 115.Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

(…)

 

En este entendido, consideramos que dichos numerales y los principios que contienen se violentan a razón de los siguientes argumentos:

PRIMER ARGUMENTO. Violaciones a la Autonomía Municipal. Ahora bien, un límite que se establece a la autodeterminación de las entidades federativas (y de la libre configuración del municipio) lo encontramos en el artículo 41 de la Constitución Federal, el cual establece lo siguiente:

 

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

 

¿Cuáles son las estipulaciones del Pacto Federal? Si bien no se mencionan de forma explícita, debemos entender como tal a la estructura mínima de la organización de los Estados Unidos Mexicanos en un gobierno nacional y treinta y dos gobiernos estatales que tienen esferas competenciales diferenciadas y puntos donde las mismas concurren.  La Suprema Corte de Justicia de la Nación define federalismo como “la forma de Estado caracterizada por la unión de colectividades autónomas en un territorio determinado, sujetas a un poder central pero soberanas al interior, y donde opera una descentralización política especial que determina el reparto de facultades entre el gobierno central y los Estados, a fin de que prevalezca una sola voluntad federal”.[3]De la anterior cita se desprenden los siguientes elementos:

 

• Descentralización política:Existe un régimen especial de los poderes locales frente a los federales. Esta se traduce en dos cuestiones: a) Distribución de competencias y b) la participación de los estados miembros dentro de las leyes que permiten la expresión de la voluntad nacional.
• Autonomía:Es la capacidad autodeterminativa de los Estados miembros.

 

Un régimen federal tiene entidades geográficamente definidas, las cuales tienden a reiterar la estructura del orden político nacional. Feeley y Rubin llaman a este fenómeno isomorfismo institucional,el cual encuentra su ejemplo más claro en los gobiernos de los estados, que al igual que el federal, poseen un poder ejecutivo, un legislativo y un judicial.[4]Tenemos entonces, que el Pacto Federal debe señala la forma mínima en cómo se delimita la autonomía de las entidades, los municipios y del gobierno nacional. Para efectos prácticos, haremos una clasificación del Pacto Federal en tres tipos de disposiciones constitucionales:

• Autonómicas, cuando determinan la forma en que se define la autodeterminación político-administrativa de las entidades federativas.
• Isomórficas a aquellas cláusulas que implican una repetición por parte de las entidades federativas de las instituciones o normas del nacional.
• Competenciales, al establecer con claridad las competencias relativas a la Federación y a las entidades federativas.

 

Como disposiciones autonómicas encontramos a las primeras partes de los artículos 115, 116 y 122,los cuales definen la naturaleza jurídica de los municipios, las entidades federativas y la Ciudad de México, así como las relativas a la organización general de la República del Título Segundo y a la división de poderes del Título Tercero. Son disposiciones isomórficas lo relativo a los derechos humanos y sus reglas de interpretación,los cuales comprenden el Título Primero de la Constitución y el artículo 123, también lo es el artículo 41 respecto a los Poderes de la Unión y lo relativo al régimen de servidores públicos del Título Cuarto.  Por último, las disposiciones competenciales son aquellas de los artículos 115, 116 y 122 que listan las competencias de los niveles de gobierno,así como aquellas que establecen las competencias de los Poderes de la Unión y los órganos constitucionales autónomos contenidas en el Título Tercero.

Las cláusulas autonómicas del Pacto Federal se violan cuando una norma general o acto de autoridad le ascribe a una competencia a un nivel de gobierno que le compete a otro de una forma tal que incide en la definición constitucional de la misma. Por ejemplo, que el estado de Colima decidiera tener su propio Ejército, cuando dicha función es definitoria del nivel Federal. Las cláusulas isomórficas se violentan cuando las entidades no repiten en sus ordenamientos respectivos, las cláusulas del Federal que deben de repetir. Por ejemplo: Si en el estado de Veracruz se dijera que no existen derechos humanos, sino que solamente hay garantías individuales, que otorga dicha entidad a los ciudadanos. Las violaciones a las cláusulas competenciales se dan cuando habiendo una competencia definida en la Ley Suprema, aquellas de las entidades se asignaran una de la federación, sin que ello implicara una pérdida de definición. Por ejemplo, que existiera un instrumento de control constitucional en Tlaxcala que se usara para omisiones legislativas federales, que implicaran una inconstitucionalidad federal.

 

He de notar que si bien el artículo 41 establece como límite a la autodeterminación estatal y municipal el contenido del Pacto Federal, el mismo debe entenderse también como límite del actuar de la  Federación. Es decir,al ser un principio fundamental de la organización de la República, el Federalismo debe ser respetado por todos los niveles de gobierno que lo conforman. 

 

Cuando la Ley de Seguridad Interior se dice reglamentaria de los  artículos 73 fracción  XXIX-M y 89 fracción VI constitucionales, sin tomar en cuenta que la finalidad primordial de las Fuerzas Armadas en tiempo de paz es la disciplina militar de acuerdo al 129 constitucional y que el contexto en que se deben realizar despliegues para seguridad interior solo en caso de perturbación a la paz pública como lo señala el artículo 29 y mediando la declaración respectiva, tenemos que dicha norma es violatoria del Pacto Federal. Esto se debe a que los mecanismos que establece invaden la competencia de seguridad pública que poseen los estados y municipios cuando nos encontramos actualmente en tiempos de paz, tal y como lo ha señalado el artículo 21 constitucional.

 

La naturaleza excepcional de la seguridad interior queda establecida en el artículo 2º de la ley impugnada, que al efecto la define de la forma siguiente:

 

Artículo 2. La Seguridad Interior es la condición que proporciona el Estado mexicano que permite salvaguardar la permanencia y continuidad de sus órdenes de gobierno e instituciones, así como el desarrollo nacional mediante el mantenimiento del orden constitucional, el Estado de Derecho y la gobernabilidad democráticaen todo el territorio nacional. Comprende el conjunto de órganos, procedimientos y acciones destinados para dichos fines, respetando los derechos humanos en todo el territorio nacional, así como para prestar auxilio y protección a las entidades federativas y los municipios, frente a riesgos y amenazas que comprometan o afecten la seguridad nacional en los términos de la presente Ley.

 

La permanencia y continuidad del Estado, así como el mantenimiento del orden constitucional son cuestiones necesarias en caso de que exista una perturbación al orden público, de forma tal, que si no existe una declaratoria de emergencia, no puede promulgarse y publicarse dicha ley, toda vez que-como ya se dijo- invade competencias municipales consagradas en el artículo 21 constitucional. A saber:

 

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas,en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

 

La seguridad pública incide en mantener una situación de normalidad y orden durante tiempos de paz; sin embargo, no tiene como rol el mantenimiento del Estado, pues este corresponde a la seguridad nacional. Es decir, la seguridad pública es subyacente a

La seguridad nacional. En ese entendido, la seguridad nacional busca la salvaguarda del Estado durante situaciones excepcionales donde su territorio e instituciones se ven en riesgo ante intervenciones de entes externos. Así se puede entender, de las acciones que provee el artículo 3º de la Ley de Seguridad Nacional:

 

Artículo 3.- Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a:

1. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país;
2. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio;

III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno;

1. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
2. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y
3. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.

 

En este sentido, vemos que la seguridad interior toca temas que corresponden a la seguridad nacional y por lo tanto, debe entenderse como una excepción a la misma que opera al realizarse la declaratoria de emergencia correspondiente; es decir, la Ley de Seguridad Interior también debe ser reglamentaria del artículo 29 constitucional. Si esto no es así, la ley impugnada debe considerarse inconstitucional por usurpar funciones de seguridad pública y nacional, que corresponden respectivamente a los estados, los municipios y la Federación, siendo entonces violatoria de disposiciones autonómicas del Pacto Federal.

 

Por otra parte, el artículo 6º de la Ley de Seguridad Interior también violenta disposiciones autonómicas cuando establece el marco de actuación de las autoridades federales en materia de seguridad interior de una forma tal que menoscaba la esfera competencial de las entidades federativas y los municipios.

 

Artículo 6. Las autoridades federales incluyendo a las Fuerzas Armadas, en el ámbito de sus respectivas competencias, implementarán sin necesidad de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, políticas, programas y acciones para identificar, prevenir y atender oportunamente, según su naturaleza, los riesgos contemplados en la Agenda Nacional de Riesgosa la que se refiere el artículo 7 de la Ley de Seguridad Nacional.

 

Asimismo, el Consejo de Seguridad Nacional emitirá lineamientos para la participación de las entidades federativas en las Acciones de Seguridad Interior,para la atención eficaz de la Agenda Nacional de Riesgos y, en su caso, para el restablecimiento de la colaboración de las entidades federativas y municipios en las tareas de preservación de la Seguridad Nacional

 

Este dispositivo se debe tener como inconstitucional pues establece al Consejo de Seguridad Nacional como órgano competente para establecer los lineamientos de coordinación y colaboración de las Entidades Federativas y  los Municipios, sin que en momento alguno medie retroalimentación de éstos últimos o que tengan un recurso efectivo para proteger su esfera competencial y los derechos humanos que pudieran a llegar a considerar menoscabados. En tal entendido, se violenta el artículo 115 constitucional en lo que hace al municipio libre, que jurisprudencialmente ha sido definido de la forma siguiente:

 

BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999).El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio Libre es la base sobre la que se construye la sociedad nacional,como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del Órgano Reformadoren pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los Gobiernos Estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y competencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y formal al Municipio Libre,sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los Ejecutivos o las Legislaturas Estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura Local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las Legislaturas Locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma constitucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional. Controversia constitucional 19/2001. Humberto González Garibaldi, Trinidad Escobedo Aguilar y Claudia Verónica Solís Ruiz en su carácter de Presidente Municipal, Secretario del Ayuntamiento y Síndico Segundo del Ayuntamiento de Santa Catarina, Nuevo León, respectivamente, representando al Ayuntamiento del Municipio de Santa Catarina del Estado de Nuevo León, contra el Gobernador Constitucional, Congreso, Secretario General de Gobierno, Secretario de Finanzas, Tesorero General y Secretario de Desarrollo Urbano y del Trabajo, todos de la referida entidad. 18 de marzo de 2003. Mayoría de ocho votos. Disidentes: José Vicente Aguinaco Alemán, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Juan N. Silva Meza. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Encargado del engrose: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y María Amparo Hernández Chong Cuy. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy catorce de julio en curso, aprobó, con el número 36/2003, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a catorce de julio de dos mil tres.

 

Al definir la seguridad interior y establecer mecanismos de actuación para la federación en la materia, la Ley de Seguridad Interior realiza una interpretación de los artículos artículos 73 fracción  XXIX-M y  89 fracción VI contraria a dicha tesis jurisprudencial, pues se menoscaba la autonomía municipal que constituye el espíritu de la reforma constitucional de 1999 y es además un principio inamovible de la organización política y administrativa del Estado Mexicano.

 

Asimismo, la facultad que se establece al Consejo de Seguridad Nacional de hacer lineamientos de coordinación entre niveles de gobierno, es contraria a jurisprudencia, pues sujeta a control federal competencias expresas del municipio en el tenor del artículo 115, fracción III, inciso h), que analizaremos en párrafos siguientes. Aplica entonces por analogía lo que dijo en su momento el Pleno de este H. Tribunal: “…cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura Local la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconstitucional”.

SEGUNDO ARGUMENTO. Violaciones de las competencias y la libre configuración del Municipio. La Ley de Seguridad Interior no solamente es violatoria de la esfera de autonomía municipal tal y como se acaba de explicar, sino que también violenta la forma en como las competencias se han distribuido en los niveles de gobierno en lo que hace a la seguridad. Resonando con el argumento anterior, consideramos que aunado a lo dicho sobre el artículo 22 constitucional, se violentan las facultades de los municipios en materia de seguridad pública y que se encuentran delimitadas en el artículo 115 en su fracción III inciso h) y en sus fracciones VI y VII. A saber:

 

Artículo 115.Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

(…)

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

(…)

1. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

 

Se entiende entonces que, artículos como el 4º en lo que hace a las definiciones y parámetros de la ley, el 6º  que establece acciones potenciales a riesgos de seguridad nacional, violentan en general la seguridad pública en lo que hace a la capacidad del municipio de hacer uso de sus policías sobre de su territorio en la forma que mejor corresponda a los intereses de quienes habitan en el mismo. Además, la Constitución señala de forma expresa que la Federación solo puede tener mando sobre la fuerza pública en lugares donde el Ejecutivo Federal reside temporal o habitualmente.

 

Asimismo, el artículo 11º de la ley impugnada establece que el Presidente tiene facultades para intervenir donde se considere que existen amenazas a la seguridad interior, con tal de hacerles frente. A saber:

 

Artículo 11. Corresponde a las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sío en coordinación con los demás órdenes de gobierno, identificar, prevenir, atender, reducir y contener las Amenazas a la Seguridad Interior.

El Presidente de la República podrá ordenar por sío a petición de las Legislaturas de las entidades federativas, o de su Ejecutivo en caso de receso de aquellas, la intervención de la Federación para la realización e implementación de Acciones de Seguridad Interior en el territorio de una entidad federativa o zona geográfica del país, previa emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, cuando se actualice alguna de las Amenazas a la Seguridad Interior y éstas:

1. Comprometan o superen las capacidades efectivas de las autoridades competentes para atenderla, o
2. Se originen por la falta o insuficiente colaboración de las entidades federativas y municipios en la preservación de la Seguridad Nacional, de conformidad con lo previsto en el segundo párrafo del artículo 1de la Ley de Seguridad Nacional.

Aquellas amenazas a la Seguridad Interior que no requieran Declaratoria en términos del presente artículo serán atendidas por las autoridades conforme sus atribuciones y las disposiciones legales que resulten aplicables.

 

Esto resulta contrario al Pacto Federal, y por ende, inconstitucional, pues busca darle la vuelta a las facultades de los estados y municipios en materia de seguridad pública al hacer uso de aquel relativo a la seguridad interior. Esto atenta contra las facultades concurrentes que en dicha materia existen para los tres niveles de gobierno, toda vez que el Ejecutivo está en facultades de centralizar el uso de la fuerza pública bajo un esquema de intervención directa bajo la premisa de un riesgo a la seguridad interior y haciéndolo sin mecanismos de control, participación y coordinación y sin mediar la publicidad de la información involucrada, toda vez que por virtud del artículo 9º, la misma se encontrará automáticamente sujeta a reserva por razones de seguridad nacional. Asimismo, se contraviene jurisprudencia que el Pleno de esta H. Suprema Corte ha tenido a bien establecer y que son fundamentales para el orden constitucional de los Estados Unidos Mexicanos:

FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: «Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.», también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado «facultades concurrentes», entre la Federación, las entidades federativas y los Municipiose, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la deseguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia,pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

TERCER ARGUMENTO. Violación a la garantía institucional de los Municipios de respetar y proteger los derechos humanos. Considero que además se violentan las disposiciones isomórficas del Pacto Federal y que inciden como una competencia que concede el artículo 1º constitucional de respetar y hacer respetar los derechos humanos. Veamos:

 

Artículo 1o.En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

(…)

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanosde conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

 

Se tiene entonces, que por medio de las competencias de seguridad pública consagradas en los artículos 21 y 115, las autoridades municipales tienen que buscar que los derechos humanos de quienes viven en su jurisdicción no sean violentados. No obstante lo anterior, el artículo 8º de la Ley de Seguridad Interior infringe con la Norma Suprema al hacer una reglamentación indebida de las manifestaciones en los términos siguientes:

 

Artículo 8.Las movilizaciones de protesta social o las que tengan un motivo político-electoral que se realicen de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo ninguna circunstancia serán consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior, ni podrán ser materia de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior.

 

En contrapunto a dicho dispositivo jurídico, existe la libertad de expresión y los derechos de reunión y asociación consagrados en los artículos 7º y 9º constitucionales y que se expresan a continuación:

 

Artículo 7o. Es inviolable la libertad de difundir opiniones, información e ideas, a través de cualquier medio. No se puede restringir este derecho por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares, de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios y tecnologías de la información y comunicación encaminados a impedir la transmisión y circulación de ideas y opiniones.

 

Artículo 9o. No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada, tiene derecho de deliberar.

 

Los municipios tienen competencia para cuidar la libre expresión, asociación y reunión de quienes habitan en su territorio, sin importar la temática sobre las que versen. La forma en como dichos derechos se encuentran expresados le da profundidad a la competencia del Municipio, de forma tal que si el artículo 7º establece que no se puede limitar el derecho que consagra “por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares…” el artículo 8º de la Ley de Seguridad Interior es contrario al deber que tienen los Municipios de evitar la existencia de semejantes controles y mecanismos dentro de su territorio, además de contravenir el Pacto Federal en los términos ya planteados.

 

En primer lugar, tenemos que al interpretar a contrario sensuel artículo 8º de la Ley de Seguridad Interior se concluye que  serán amenazas a la seguridad interior y, consecuentemente, materia de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior las movilizaciones de protesta social y aquellas que se realicen por un motivo político-electoral, si no se realizan de conformidad con la Constitución. El hecho de establecer una condición que permite equiparar una clase de manifestaciones de protesta social y político-electorales con posibles actos que pudieran catalogarse como de Seguridad Interior, genera una lesión a la libertad de expresión y de reunión, pues tendrá un efecto inhibitorio en las personas que buscan ejercer sus derechos humanos. Una medida inhibitoria es un control oficial que limita de forma indirecta el derecho humano a expresarse.

 

Cuando el artículo 8º de la Ley impugnada precisa que las movilizaciones que tengan un motivo político-electoral que se realicen conforme a la Constituciónno serán susceptibles de ser consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior se implica lógicamente que aquellas movilizaciones que nose realicen “conforme a la Constitución” sison susceptibles de ser consideradas Amenazas a la Seguridad Interior. ¿Qué contenido normativo debe dársele a la condición de realizarse “conforme a la Constitución”? Es difícil saberlo pues la Constitución no regula explícitamente las movilizaciones político-electorales (salvo que se entienda por estas exclusivamente la formación y funcionamiento de partidos, precampañas y campañas, lo cual parece sumamente limitado y cuestionable) ni establece condiciones de su licitud. Esto resulta ser un control oficial que afecta de forma directa a la libertad en términos del artículo 7º, además de que es una limitación indebida al derecho de reunirse en términos del 9º.

 

Ahora bien, si llegara a considerarse que una manifestación constituye una amenaza a derechos humanos por no adherirse a la Constitución, la sola presencia de las fuerzas armadas sin que mediara intervención, es por sí misma, una manera de limitar la libertad de expresión y por ende, una lesión en derechos de una masa de personas. Dicho artículo es sumamente peligroso, pues entraña un riesgo y amenaza inminente al ejercicio de las libertades de las personas.

 

El multicitado artículo 8º  al precisar explícitamente que las movilizaciones de protesta social y las político-electorales no  son susceptibles de considerarse amenazas a la seguridad interiory tampoco ser susceptibles de quedar incluidas en una Declaratoria, implica lógicamente que si son susceptibles de catalogarse dentro de otros supuestos normativos contemplados en esta Ley. En efecto, la Ley resulta aplicable cuando existen Amenazas a la Seguridad Interior conforme a una Declaratoria, pero también contempla distintas “acciones permanentes” que no requieren de una Declaratoria para operar en al menos dos supuestos, a saber: (a) cuando una situación está contemplada en la Agenda Nacional de Riesgos -documento, que se encuentra fuera del alcance del público por estar reservado y, en consecuencia, cuyo contenido no puede conocerse por la ciudadanía ex ante-, según lo establece el primer párrafo del Artículo 6 de la ley aquí impugnada; y (b) de forma permanentelos Riesgos a la Seguridad Interior, conforme al artículo 26 párrafo segundo.

 

La exclusión de movilizaciones de naturaleza político electoral –aún si no se considera el condicionamiento para su protección mencionado arriba- contemplada en el artículo 8 referido no es aplicable para las movilizaciones político electorales que estén contempladas en la Agenda Nacional de Riesgos o aquellas que las autoridades consideren sean Riesgos a la Seguridad Interior. Esto implica limitantes directas e indirectas a los artículos 7º y 9º.

 

 

CUARTO ARGUMENTO. Violación a la garantía institucional de los Municipios de aplicar y garantizar la protección más amplia de los derechos humanos. Aunado al deber que tienen los municipios de respetar y hacer respetar los derechos humanos, tienen también que hacer uso de los principios que al efecto establece nuestra Carta Magna sobre cómo aplicarlos, además de buscar evitar que otras autoridades los violenten. Dichos principios se encuentran depositados también en el antes citado artículo 1º constitucional:

Artículo 1o.  (…)

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidadcon esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades,en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

 

El artículo 8° de la Ley de Seguridad Interior contraviene al artículo 1° de la Carta Magna en tanto que no otorga a las personas la protección más amplia de sus derechos, lo cual es mandatado en nuestro máximo ordenamiento y tampoco permite que el municipio garantice el goce máximo  de derechos en su territorio. Por el contrario, la Ley impugnada establece limitaciones graves y restricciones a los derechos humanos de asociación y libre manifestación de las ideas de quienes participan en movilizaciones o de quienes manifiestan sus ideas en ellas. Claramente se está inobservando el principio pro homine, el cual ha sido definido por medio de diversos criterios jurisprudenciales. A continuación, se cita un par de ellos:

“PRINCIPIO PRO HOMINE. SU APLICACIÓN. El principio pro homine, incorporado en múltiples tratados internacionales, es un criterio hermenéutico que coincide con el rasgo fundamental de los derechos humanos, por virtud del cualdebe estarse siempre a favor del hombre e implica que debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación extensiva cuando se trata de derechos protegidos y, por el contrario, a la norma o a la interpretación más restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisión 799/2003. Ismael González Sánchez y otros. 21 de abril de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Hilario Bárcenas Chávez. Secretaria: Mariza Arellano Pompa.”

“PRINCIPIO PRO HOMINE. SU APLICACIÓN ES OBLIGATORIA. El principio pro homine que implica que la interpretación jurídica siempre debe buscar el mayor beneficio para el hombre, es decir, que debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación extensiva cuando se trata de derechos protegidos y, por el contrario, a la norma o a la interpretación más restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio, se contempla en los artículos 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, publicados en el Diario Oficial de la Federación el siete y el veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno, respectivamente. Ahora bien, como dichos tratados forman parte de la Ley Suprema de la Unión, conforme al artículo 133 constitucional, es claro que el citado principio debe aplicarse en forma obligatoria.

CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 202/2004. Javier Jiménez Sánchez. 20 de octubre de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Sandra Ibarra Valdez.”

 

La redacción del artículo 8° de la Ley en comento brinda la posibilidad a las fuerzas armadas y fuerzas federales, de que antes, durante y después de efectuarse las movilizaciones de protesta, estén facultadas para emprender acciones para garantizar la seguridad interior- en detrimento de las facultades de los estados y municipios en materia de seguridad pública- tales como: identificar, prevenir, atender, reducir y contener cualquier cosa que estimen como riesgos y amenazas a la seguridad interior; recolectar, procesar, diseminar y explotar información que consideren correspondiente a esa materia, lo cual se traduce en espionaje; y utilizar técnicas, tácticas, métodos, armamento y protocolos para controlar, repeler o neutralizar actos de resistencia, o en otros términos, reprimir manifestaciones.

 

Aunado a ello, resulta sumamente peligroso que sea el Presidente de la República,  el último intérprete acerca de si las manifestaciones se han realizado o no de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por tanto, poseerá la facultad metaconstitucional de calificar una manifestación como amenaza a la seguridad interior. Además, es un contrasentido, que el ejercicio de un derecho fundamental, como lo son las movilizaciones de protesta social y las que tengan algún motivo político electoral, pueda ser considerado una amenaza a la seguridad interior. Ni el artículo 4 fracción II de la Ley de Seguridad Interior ni en el artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional (LSN), precepto al cual se remite, enlistan las manifestaciones de protesta social y/o las que tengan motivos político-electorales como amenazas a la seguridad interior.

CONCEPTO DE INVALIDEZ: El artículo segundo transitorio de la Ley de Seguridad Interior es inconstitucional cuando establece que los costos resultantes de dicha norma deben ser en parte sufragado por los estados y municipios, incidiendo en una violación de los principios del buen gasto público del artículo 134 constitucional y marcando un posible uso de los instrumentos de seguridad interior como posibles mecanismos de disciplina política. Resulta preocupante notar que lo que establece la Ley de Seguridad Interior en su segundo numeral transitorio:

 

Artículo Segundo.Las erogaciones que se generen con motivo de la entrada en vigor del presente Decreto para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, se cubrirán con cargo a su presupuesto aprobado para el presente ejercicio fiscal y los subsecuentes; y en su caso con los recursos que aporten las entidades federativas y municipios afectados.Asimismo, las entidades federativas darán cumplimiento a las obligaciones establecidas en este Decreto, con cargo a sus respectivos presupuestos.

 

Nuestra preocupación dimana del hecho de que el pago subsidiario de estados y municipios pueda usarse como mecanismo de control político por parte de la Federación contra administraciones que le resulten adversas o contra opositores políticos que detenten un cargo público. El artículo 11º de la ley impugnada establece que las autoridades federales pueden motu proprio hacer frente a los amenazas de seguridad interior; además, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos tiene máxima discrecionalidad sobre las intervenciones de Fuerzas Armadas en los distintos territorios por razones de seguridad interior. Esto puede provocar que el Presidente haga uso reiterado o continuo de dicha facultad para intervenir en entidades o municipios, sin que estas lo hayan pedido y después pasen el costo a los mismos.

 

Si bien el segundo transitorio establece que las actividades de seguridad interior “se cubrirán con cargo a su presupuesto aprobado para el presente ejercicio fiscal y los subsecuentes…”, no existe garantía de que se haga un buen uso del presupuesto, además de que la información relativa al uso del ramo correspondiente puede clasificarse por razones de seguridad nacional en términos del artículo 9º de la Ley de Seguridad Interior. Esto permitiría un uso discrecional de la seguridad interior como herramienta política al hacer intervenciones costosas que mermaran la capacidad económica de estados y municipios. Se contravienen entonceslos principios del buen gasto público que consagra el artículo 134 de nuestra Ley Suprema  y que deben de seguir las autoridades de todos los niveles de gobierno. Al efecto, dicho precepto establece lo siguiente:

 

Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradezpara satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

(…)

Consideramos que la posibilidad de que se hagan intervenciones de Fuerzas Armadas y que sin transparencia ni mecanismos de control exista la posibilidad de pasar el costo a los estados y municipios es excesivo y desproporcionado, contraviene los principios de legalidad, transparencia, eficiencia, eficacia, economía y honradez.Ahora bien, sobre el gasto público y su buen uso, existe una tesis aislada de la Primera Sala que es un referente crucial para entender los alcances de los principios que estimamos violentados:

 

GASTO PÚBLICO. EL ARTÍCULO 134 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ELEVA A RANGO CONSTITUCIONAL LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ EN ESTA MATERIA.Del citado precepto constitucional se advierte que el correcto ejercicio del gasto público se salvaguarda por los siguientes principios: 1. Legalidad, en tanto que debe estar prescrito en el Presupuesto de Egresos o, en su defecto, en una ley expedida por el Congreso de la Unión, lo cual significa la sujeción de las autoridades a un modelo normativo previamente establecido. 2. Honradez, pues implica que no debe llevarse a cabo de manera abusiva, ni para un destino diverso al programado. 3. Eficiencia, en el entendido de que las autoridades deben disponer de los medios que estimen convenientes para que el ejercicio del gasto público logre el fin para el cual se programó y destinó. 4. Eficacia, ya que es indispensable contar con la capacidad suficiente para lograr las metas estimadas. 5. Economía, en el sentido de que el gasto público debe ejercerse recta y prudentemente, lo cual implica que los servidores públicos siempre deben buscar las mejores condiciones de contratación para el Estado;y, 6. Transparencia, para permitir hacer del conocimiento público el ejercicio del gasto estatal. Controversia constitucional 55/2008. Municipio de Otzolotepec, Estado de México. 3 de diciembre de 2008. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretarios: José Francisco Castellanos Madrazo, Raúl Manuel Mejía Garza y Agustín Tello Espíndola.

De lo anterior concluimos que al no existir mecanismos que regulen adecuadamente cuando se pasa el costo a las esferas locales, aunado al hecho de que la norma transitoria al no tener una hipótesis normativa concreta perdura en el tiempo y contradice su propósito como norma temporal, es ilegal. Tampoco es honrado el mecanismo porque se presta a usos abusivos, ni es eficiente porque al usarse como control político no cumple con la meta de garantizar la seguridad interior y no es económico, toda vez que no se presta a ejercicios rectos y prudentes.

Por último, al ser susceptible de reserva por razones de seguridad nacional, dicho mecanismo no es transparente.

PRIMERO.Se nos tenga por presentada la ampliación de la demanda de Controversia Constitucional en contra de la Ley de Seguridad Interior y diversas disposiciones de la misma, con la personalidad de Presidente Municipal y Secretario Municipal y del H. Ayuntamiento del municipio de Hidalgo del Parral, Chihuahua.

SEGUNDO.Admitir a trámite la presente ampliación de demanda de Controversia Constitucional en los términos planteados.

TERCERO.Se ponga a consideración del Pleno brindar resolución prioritaria a la presente Controversia.

 CUARTO.Se realice, en su caso, suplencia de la queja al conjunto de la demanda y ampliación de Controversia Constitucional.

QUINTO.En el momento procesal oportuno, declarar fundados los conceptos de invalidez y la incompatibilidad de la disposición legal impugnada.

 

Atentamente

Ciudad de México, Febrero de 2018. 

Jorge Alfredo Lozoya Santillán Presidente Municipal Hidalgo del Parral, Chihuahua

Lic. Francisco Adrián Sánchez Villegas Secretario Municipal y del H. Ayuntamiento. Hidalgo del Parral, Chihuahua

 

[1]La demanda inicial fue incoada por el Presidente Municipal Suplente, quien en ese momento se encontraba en funciones en razón de licencia temporal renunciable concedida al suscrito, misma que feneció a las 00:00 horas del día 30 de enero de 2018.

^[2]“Versión estenográfica de la sesión ordinaria del jueves 30 de noviembre de 2017”, Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, LXIII Legislatura. Disponible en: http://cronica.diputados.gob.mx/Estenografia/LXIII/2017/nov/20171130.html(consultado el 17 de enero de 2017, a las 17:03).

[3]Suprema Corte de Justicia de la Nación. Federalismo. Grandes Temas del Constitucionalismo Mexicano.Suprema Corte de Justicia de la Nación. México D.F. 2005. p. 26.

[4]Idem